V dôsledku nezákonnej praxe v územných a stavebných konaniach sa často stretávame až s udivujúcimi požiadavkami dotknutých orgánov. Napríklad správcovia sietí (zákon ich považuje za dotknuté orgány) neraz vydajú stanovisko, kde požadujú, aby stavebník vykonal pripojenie prípojky iba prostredníctvom ich zamestnancov. V podstate tým bez zákonného splnomocnenia ukladajú stavebníkom nové povinnosti a porušujú tak princíp zákonnosti.
V ďalšom texte si uvedieme, čo stanovisko dotknutého orgánu môže a nemôže obsahovať.
Ochrana osobitných záujmov
Dotknuté orgány majú vydaním stanoviska chrániť „osobitné záujmy“ chránené osobitnými predpismi (§ 140a ods. 1 a § 126 ods. 1 Stavebného zákona). Ide napríklad o osobitné predpisy o vodách, o životnom prostredí, o verejnom zdraví, o energetike, o doprave a podobne. Samotné osobitné záujmy sú v týchto osobitných právnych predpisoch vyjadrené konkrétnymi pravidlami (príkazmi, zákazmi a pod.). Dôležité je uvedomiť si, že dotknutý orgán tieto osobitné záujmy „len“ ochraňuje, teda deklaratórne rozhoduje o tom, či boli alebo neboli záujmy zabezpečené, neukladá však nové povinnosti a ani nemôže rozhodovať o tom, čo je obsahom osobitného záujmu.
Z hľadiska právnej istoty aj z hľadiska dodržania princípu zákonnosti nemožno ukladať povinnosti formou stanoviska, a to len na základe veľmi voľného výkladu slovného spojenia „chrániť záujmy“ (pozri § 140a ods. 3 Stavebného zákona). Uložiť niekomu povinnosť znamená dôležitý zásah do jeho postavenia a s takýmto zásahom sa obvykle spája procesný postup, procesné práva, opravné prostriedky a podobne. Na ukladanie povinnosti sa preto v právnej praxi aj v teórii vyžaduje konkrétne splnomocnenie v zákone. Nestačí uloženie povinnosti oprieť o „ochranu záujmu“.
Tak ako stavebný úrad nemôže bez opory v platnom práve nariaďovať stavebníkovi povinnosti, nemôžu tak urobiť ani dotknuté orgány.
Čo má byť obsahom záväzného stanoviska?
Ako má teda dotknutý orgán postupovať pri vydávaní stanoviska, aby pri tom 1. dodržal zásadu zákonnosti, 2. dodržal deklaratórnu povahu stanoviska a súčasne 3. chránil osobitný záujem?
Dotknutý orgán má skúmať len to, či sú dodržané všetky právne predpisy a záväzné technické normy vzťahujúce sa na určitý úsek verejnej správy (napr. na úseku pamiatkovej správy). Skúma teda a následne konštatuje súlad alebo nesúlad určitého návrhu (napr. návrh na vydanie územného rozhodnutia) s platnými predpismi, ktoré chránia daný osobitný záujem.
Účel stanoviska = odborná pomoc alebo spolupráca?
Dôvod prečo sa dotknuté orgány podieľajú na rozhodovaní v niektorých konaniach je zrejmý: Právne predpisy, vrátane technických noriem, na ktoré odkazujú, sú tak početné a špecifické, že je len ťažko možné, aby ich všetky do detailu poznali pracovníci stavebného úradu. A práve úlohou dotknutých orgánov je zastrešiť určitú časť rozhodovacieho procesu (napr. stavebného konania) a spolupracovať so stavebným úradom pri posúdení toho, či je zámer (napr. stavba) v súlade s platným právom na určitom úseku verejnej správy alebo nie je. A tak ako stavebný úrad nemôže bez opory v platnom práve ukladať stavebníkovi práva a povinnosti, nemôžu tak urobiť ani dotknuté orgány.
V judikatúre sa stretávame s názorom, že záväzným stanoviskom dotknutý orgán „odborne pomáha“ rozhodujúcemu orgánu (napr. stavebnému úradu). Dôsledky záväzného stanoviska však nemožno chápať len ako pomoc, ale ako spoluprácu a spoluzodpovednosť za konečné rozhodnutie. Záväzným stanoviskom je rozhodujúci orgán viazaný a nemôže sa od neho odkloniť (§ 140b ods. 1 Stavebného zákona). Tým, že dotknutý orgán deklaratórne posúdi súlad určitého návrhu (zámeru) s platnými právnymi predpismi, ochraňuje osobitné záujmy a súčasne sa tým podieľa na rozhodovaní v príslušnom konaní.
V tomto zmysle je formulovaný aj Stavebný zákon, ktorý v § 126 ods. 1 určuje, že záväzným stanoviskom dotknutý orgán „uplatňuje požiadavky podľa osobitných predpisov“ (t. j. neukladá vlastné podmienky). Rovnako v súlade s týmto názorom je aj metodické usmernenie ministerstva výstavby „k vydávaniu záväzných stanovísk obcí ako dotknutých orgánov v správnych konaniach podľa stavebného zákona“.
Do budúcna (de lege ferenda)
Nepredvídateľné a ničím neobmedzené vznášanie nových požiadaviek a určovanie povinností zo strany dotknutých orgánov, navyše nepríslušnou formou a bez zákonného splnomocnenia je porušením nielen princípu zákonnosti, ale aj princípu právnej istoty.
Do budúcna by bolo vhodné tieto závery premietnuť aj do legislatívy a jednoznačnejšie určiť účel a obsah stanovísk dotknutých orgánov. Tým by sa zvýšila právna istota v stavebných konaniach a predišlo by sa rôznym netradičným a bezprávnym požiadavkám, s ktorými sa v praxi stretávame.
